ANÁLISE SOBRE AS COMPETÊNCIAS DA UNIÃO E DOS ESTADOS NO COMBATE À PANDEMIA
Diante da grande quantidade de atos normativos emanados de todas as esferas do Poder Executivo em tempos de pandemia, fizemos um estudo acerca do conflito de competências entre a União e Estados sobre as ações de combate a pandemia do Coronavírus (COVID-19).
Para tanto, fizemos uma análise das legislações pertinentes, em especial a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020 (“Lei”), o Decreto nº 10.282, de 20 de março de 2020 (“Decreto”), e a Portaria nº 135, de 28 de março de 2020 do Ministério de Minas e Energia (“Portaria”), em conjunto com as demais normas aplicáveis ao Direito Minerário no Brasil, bem como analisamos as principais Ações Diretas de Inconstitucionalidades propostas, as quais tratam sobre o tema.
BREVE HISTÓRICO DA LEGISLAÇÃO:
A Lei 13.979/2020, promulgada em fevereiro, dispõe sobre as medidas de enfrentamento da Covid-19, delegando atribuições para os gestores locais. O artigo 3º elenca as ações que podem ser adotadas por autoridades no âmbito de sua competência, entre elas a entrada e saída do país (inciso VI).
O §7º, inciso II, por sua vez, determina quais autoridades têm competência para tomar as medidas restritivas, sendo certo que a restrição prevista no inciso VI poderia ser determinada pelo Ministério da Saúde ou pelos gestores locais de saúde, desde que autorizados pelo Ministério da Saúde, e sempre de acordo com recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa).
Em 20 de março de 2020, o Governo Federal editou a Medida Provisória 926/2020, alterando o artigo 3º, inciso VI, da Lei 13.979/2020, para incluir, além da restrição de entrada e saída do país, a locomoção interestadual e intermunicipal, determinando que essas só devem ocorrer através de ato específico, e em articulação prévia com o órgão regulador ou o Poder concedente ou autorizador.
A Medida Provisória, no entanto, estabelece, através da inclusão do § 11 ao artigo 3º da Lei 13.979, que fica vedada a restrição à circulação de trabalhadores que possa afetar o funcionamento de atividades essenciais.
Em 22 de março de 2020 o Governo Federal editou a Medida Provisória 927/2020, que inclui o §6º ao artigo 3º da Lei 13.979/2020, determinando que “Ato conjunto dos Ministros de Estado da Saúde, da Justiça e Segurança Pública e da Infraestrutura disporá sobre a medida prevista no inciso VI”.
Em 24 de março de 2020 a Anvisa expediu a Resolução- RDC 353, delegando aos órgãos de vigilância sanitária dos Estados e do Distrito Federal a competência para elaborar a recomendação técnica introduzida pela Medida Provisória 926/2020:
“Delega ao Órgão de Vigilância Sanitária ou equivalente nos Estados e no Distrito Federal a competência para elaborar a recomendação técnica e fundamentada relativamente ao estabelecimento de restrições excepcionais e temporárias por rodovias de locomoção interestadual e intermunicipal”
AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE:
Após a publicação da Medida Provisória, ao menos duas ações declaratórias de inconstitucionalidade foram ajuizadas em face da Norma, sendo uma pelo PDT (ADI 6341) e uma pelo partido Rede Sustentabilidade (ADI 6343).Em sede da ADI 6341, o partido sustenta que a redistribuição de poderes de polícia sanitária introduzida pela MP na Lei Federal 13.979/2020 interferiu no regime de cooperação entre os entes federativos, pois confiou à Presidência da República as prerrogativas de isolamento, quarentena, interdição de locomoção, de serviços públicos e atividades essenciais e de circulação. Segundo o PDT, essa centralização de competência esvazia a responsabilidade constitucional de estados e municípios para cuidar da saúde, dirigir o Sistema Único de Saúde e executar ações de vigilância sanitária e epidemiológica.
Em decisão monocrática de 24 de março de 2020, o Ministro Marco Aurélio reconheceu que a nova redação ao artigo 3º da Lei federal nº 9.868/1999, não afasta a tomada de providências normativas e administrativas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, sendo a competência concorrente, na forma do artigo 23, inciso II da Constituição Federal.
“Em sua decisão, Marco Aurélio não decidiu que a Medida Provisória é inconstitucional, e reforçou que seu terceiro artigo “remete às atribuições, das autoridades, quanto às medidas a serem implementadas”. “Não se pode ver transgressão a preceito da Constituição Federal. As providências não afastam atos a serem praticados por Estado, o Distrito Federal e Município considerada a competência concorrente na forma do artigo 23, inciso II, da Lei Maior”. “Presentes urgência e necessidade de ter-se disciplina geral de abrangência nacional, há de concluir-se que, a tempo e modo, atuou o Presidente da República – Jair Bolsonaro – ao editar a Medida Provisória. O que nela se contém – repita-se à exaustão – não afasta a competência concorrente, em termos de saúde, dos Estados e Municípios”, escreveu o ministro. (Fonte: Gazeta do Povo)
Em 15 de abril de 2020 foi julgado o pedido liminar da ADI 6341 pelo plenário do STF, tendo sido mantida, em sua integralidade, por unanimidade.
Enquanto foi entendido não haver inconstitucionalidade nos artigos objetos da ADI, os Ministros deixaram clara a competência concorrente entre União, Estados e Municípios, sendo certo que não se pode atribuir exclusividade do Presidente da República a competência para determinar os serviços essenciais – artigo 3º, §9º da Lei 13.979/20.
Entendem os Ministros que Estados e Municípios têm autonomia e competência para decretar quais serviços seriam essenciais (além daqueles listados no Decreto) e quais foram expressamente incluídos no Decreto mas não seriam essenciais, em seu território. A única ressalva seria que os Prefeitos e Governadores apenas podem legislar sobre serviços e atividades de sua competência originaria, ou seja, não podem determinar o fechamento, por exemplo, de um aeroporto internacional, ainda que seja localizado em seu território.
Já na ADI 6343, o partido entende que, enquanto a MP 926 condiciona a restrição de locomoção intermunicipal à recomendação técnica e fundamentada da Anvisa e, por extensão, do Ministério da Saúde, a MP 927 exige para essa restrição ato conjunto dos ministros de Estado da Saúde, da Justiça e Segurança Pública e da Infraestrutura. Dessa maneira, entende o partido que esse “verdadeiro emaranhado de exigências” compromete a essência do pacto federativo brasileiro.
“Força-se, em momento de crise, um calhamaço de medidas extremamente burocráticas de modo a impossibilitar uma ação rápida e efetiva conforme verificado no território de cada ente federativo”, sustenta.
Em decisão monocrática de 25 de março de 2020, o Ministro relator Marco Aurélio indeferiu o pedido liminar.
CASOS CONCRETOS:
Anteriormente ao julgamento preliminar da ADI, observou-se o seguinte no caso do Maranhão, quanto à atuação do Estado na questão de barreira sanitária junto a aeroportos:
“o governador do estado do Maranhão, no Decreto 35.677/2020, determinou a suspensão de serviços não essenciais por 15 dias. No entanto, afirmou, em entrevista coletiva, que não tomou medidas visando a restrição de transporte aeroviário por ser de competência da União. A Procuradoria-Geral do Estado ajuizou, assim, ação contra a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroviária (Infraero) e Anac visando a suspensão do transporte aeroviário de passageiros. A medida liminar foi negada, mas a Justiça Federal autorizou que barreiras sanitárias fossem instaladas nos aeroportos do estado para monitoramento da chegada de novos casos.”
O TRF-1 derrubou as liminares que autorizavam aos Estados da Bahia e Maranhão a implantação de barreira sanitária em seus aeroportos por causa do coronavírus. A decisão, tomada no sábado (21/3), durante o plantão judiciário, pela desembargadora Maria do Carmo Cardoso, levou em conta nota técnica da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) publicada na sexta (20/3), desaconselhando a medida.
A Nota Técnica 30/2020 afirma que, embora o mecanismo de transmissão da Covid-19 não tenha sido totalmente elucidado, estudos mostram que a transmissão do vírus ocorre mesmo durante o período em que os portadores ainda não apresentam sintomas. Barrar passageiros por meio de triagem baseada unicamente na medição de temperatura, portanto, não é recomendável, inclusive por gerar filas e aglomeração.
Em 19 de abril de 2020 foi publicado o Decreto Estadual de Goiás nº 9.653 que, levando em conta a decisão do STF sobre o pedido liminar da ADI 6341, que elenca, no rol de atividades essenciais do Estado, a extração mineral.
Apesar desse Decreto Estadual reforçar o conteúdo da Portaria, entendemos que o Governo do Estado não tem competência para legislar sobre a atividade mineral, visto que é uma atividade cuja concessão se dá em âmbito Federal, seja pela Agência Nacional de Mineração ou pelo Ministério de Minas e Energia.
O Supremo Tribunal Federal, na decisão de 15 de abril de 2020, esclareceu que os Governos Estaduais e Municipais têm legitimidade para estabelecer quais atividades e serviços são essenciais durante a pandemia, desde que tais serviços e/ou atividades sejam de suas competências originárias.
Uma vez que a mineração nunca foi de competência dos Estados e/ou Municípios, não cabe a esses Governos autorizar ou proibir a atividade minerária.
CONCLUSÃO:
Por todo o exposto, podemos alcançar a seguinte conclusão:
A competência, em caso de saúde pública, é comum entre a União, Estados e Municípios, sendo certo que os Estados e municípios têm autonomia para tomar as medidas necessárias ao combate da pandemia, não podendo, no entanto, tomar medidas visando interromper serviços regulados pela União, como, por exemplo, fechar aeroportos internacionais. Nesse sentido, entendemos que, sendo a Mineração atividade de competência exclusiva da União, NÃO CABERÁ AOS ESTADOS E MUNICÍPIOS DEFINIREM SOBRE SUA ESSENCIALIDADE EM SEUS TERRITÓRIOS.
Dessa maneira, legislações como o Decreto Estadual de Goiás nº 9.653/2020 não teriam qualquer eficácia no que diz respeito a determinar a continuidade ou interrupção de atividade minerária.
O Decreto tentou regular os procedimentos ao combate da pandemia, mas não tem a eficácia necessária para desautorizar os gestores locais em relação às medidas sanitárias. Assim sendo, são válidas as medidas tomadas pelos Estados e Municípios, pois os poderes locais têm autonomia legislativa e administrativa para a condução do combate ao coronavirus. Cabe ressaltar que, caso as medidas de restrição adotadas pelos entes federativos venham a impedir o regular exercício da atividade mineral, tal ato poderá ser objeto de controle de legalidade pelo judiciário, de forma a garantir a manutenção da atividade mineral, considerada essencial em nível federal.
Esclarecemos que o presente estudo foi feito em atenção ao Conselho de Mineração da CNI e à ABPM – Associação Brasileira de Empresas de Pesquisa Mineral.
Este artigo é de Autoria de Luis Severo Araujo Junior e Samantha Monteiro Bittencourt, advogados da FFA LEGAL LTDA e é propriedade da FFA LEGAL e direcionado a seus clientes e parceiros.