Aprovada em caráter de urgência e com procedimento questionável, a chamada Lei de Abuso de Autoridade, Lei 13.869 de 05.09.2019, vem dividindo opiniões da Sociedade e dos operadores do Direito.
De um lado, juízes, promotores e policiais sustentam que a nova lei dificulta o combate ao crime e à corrupção, limitando a atuação daqueles agentes, o que contrariaria o próprio Estado Democrático de Direito.
De outro, advogados e representantes da sociedade civil, incluindo-se aí os setores produtivos, comemoram a promulgação do novo regramento, já que limita a atuação muitas vezes descomedida de agentes públicos contra o particular.
As críticas à lei se justificam, principalmente, ao número considerável de artigos com conceitos abstratos e subjetivos, que trariam grande insegurança jurídica para a atuação dos juízes e promotores.
Em que pese concordarmos que a subjetividade de alguns dispositivos poderá dificultar a aplicação da lei em prol do combate à corrupção, cabe tecer alguns comentários acerca da benéfica contribuição que a Lei de Abuso de Autoridade pode trazer para os empreendimentos privados, em especial os de Mineração.
Desconsiderando a discussão sobre as circunstâncias da apresentação do Projeto e aprovação da Lei – que foi considerada uma resposta direcionada à Operação Lava Jato – cabe avaliar em que medida a lei pode ser considerada uma conquista para a Sociedade em geral. Isso porque, se por um lado é incontestável o intuito de dificultar a condenação de figuras públicas envolvidas em escândalos de corrupção, por outro há que se reconhecer que os excessos muitas vezes cometidos por juízes e promotores igualmente põem em risco o Estado Democrático e a segurança jurídica de empreendimentos absolutamente lícitos.
Nesse sentido, o presente artigo pretende avaliar, em especial, a atuação do Ministério Público, que, encoberto pelo título de “Fiscal da Lei”, atua de forma por vezes desproporcional, acabando por gerar enormes prejuízos ao particular, como temos visto inúmeras vezes no setor mineral.
De acordo com a Constituição de 88, cabe ao Ministério Público a defesa da ordem jurídica, do regime democrático de direito e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Para tanto, os membros do Parquet têm como principais atribuições a propositura da Ação Penal Pública e da Ação Civil Pública.
Por lei, a Ação Civil Pública se presta à responsabilização pelos danos morais e patrimoniais ao meio ambiente, ao consumidor, a quaisquer direitos difusos ou coletivos, à ordem urbanística, à honra e dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos, dentre outros. Ocorre que, não raro, vê-se o Ministério Público propor Ações Civis Públicas desprovidas de prova suficiente da ocorrência do dano que justifique a sua atuação em determinados casos.
É o que temos observado, especialmente, no setor mineral, em que diversas ações civis públicas são propostas em face de mineradores e órgãos públicos, como Secretarias de Meio Ambiente e a Agência Nacional de Mineração, com a intenção de paralisar empreendimentos minerários que, muitas vezes, estão de acordo com a lei e seriam fonte de desenvolvimento e sustentabilidade.
Exemplo disso foi a Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público Federal no início do ano passado para que a ANM indeferisse os requerimentos de pesquisa sobre áreas localizadas em Terras Indígenas no Estado do Amazonas, que estavam sobrestados pela Agência por falta de regulamentação própria. De acordo com o MPF, “a cada vez em que a Agência Nacional de Mineração não indefere de plano um requerimento de pesquisa incidente sobre terra indígena para assegurar o direito de preferência do requerente, ela está a concretizar uma medida administrativa (garantia do direito de preferência) capaz de afetar o povo titular do território sobre o qual incide o requerimento e sem consultar esse povo, o que constitui patente inconstitucionalidade.” A ação acabou por ter liminar deferida pelo Juízo, determinando que a ANM indeferisse os requerimentos de pesquisa que se encontrassem naquelas situações, a nosso ver uma decisão equivocada.
Nos parece que no caso acima agiu o MP com excesso, uma vez que não havia efetivo dano a ser protegido através da ação civil pública manejada. Isso porque a Constituição expressamente prevê a possibilidade de mineração em terras Indígenas em seu artigo 231, §3º, condicionando-a, no entanto, à autorização do Congresso Nacional e ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei. Uma vez que a ANM mantinha os requerimentos sobrestados por falta de legislação específica que discipline a matéria, nenhum prejuízo efetivo havia às comunidades indígenas com a manutenção dos requerimentos. Ao contrário, prejuízo houve aos requerentes dos direitos minerários que há anos aguardavam uma prometida regulamentação da matéria para verem seus direitos de prioridade – esses, sim, de fato existentes – se transformarem em títulos minerários. Ressalte-se que não é nossa intenção aqui fazer juízo acerca da validade dos requerimentos, mas tão somente analisar o alcance da iniciativa do MP e da decisão do juízo.
No mesmo sentido, a ACP proposta também perante a Justiça Federal do Amazonas que visa o cancelamento de títulos outorgados em áreas abrangidas por Unidades de Conservação de Uso Sustentável que não possuem Plano de Manejo. Nestes casos, com exceção da Reserva Extrativista, a atividade minerária é permitida se contemplada no Plano de Manejo da Unidade. A omissão do Poder Público em emitir o Plano de Manejo da UC acaba por prejudicar o particular que teria o direito de exercer atividade mineral – atividade econômica prevista em lei como de utilidade pública e de interesse nacional – mas não é, a omissão, objeto de questionamentos pelo Ministério Público.
Sem contar os inúmeros inquéritos civis instaurados sem notória justa causa, fazendo com que sua mera existência, muitas vezes, induza outros órgãos da Administração a deixar de dar continuidade em processos de licenciamento, outorgas e concessões, por simplesmente temerem as possíveis consequência advindas de seus atos ao saberem estar sendo “acompanhados” pelo MP.
Percebe-se, portanto, que a atuação excessiva de membros do Ministério Público não se limita à esfera penal, sendo comumente vista também na esfera cível, ambiental e administrativa, o que nos leva a refletir que a Lei de Abuso de Autoridade poderia ter sido mais abrangente para prever também hipóteses como as aqui tratadas.
O Ministério Público, como representante do Estado, conta com a presunção de legalidade de seus atos, sendo por essa razão claro o desequilíbrio entre as partes no processo. Por isso mesmo, deve estar sujeito aos princípios gerais da Administração, como o da legalidade, da impessoalidade, da publicidade, da moralidade, da eficiência, da lealdade, da objetividade, da razoabilidade, da independência e, principalmente, o da imparcialidade. A violação de qualquer desses princípios pelo parquet configura verdadeira violação ao devido processo legal, aos interesses públicos e sociais e ao Estado Democrático de Direito.
Como Instituição, o MP conta com um aparato de ferramentas à sua disposição. Além de sua autonomia e garantias previstas constitucionalmente, dispõe de recursos e instrumentos próprios. Tem o poder de expedir notificações, requisitar informações e determinar diligências a fim de alcançar seus objetivos. Não pode, portanto, deixar de observar – com muito mais cautela do que o particular – o cumprimento das garantias e direitos de terceiros, individuais ou coletivos. Esta é de fato sua função e foi para tanto que a Constituição de 88 lhe conferiu sua condição, sendo chamado por alguns inclusive de “Quarto Poder”, uma vez que exerce a moderação entre os demais poderes.
A acusação inicial feita em sede de Ação Civil Pública, ou a mera averiguação através de inquérito civil, já são suficientes para macular a imagem do réu e influenciar cognitivamente o julgador, mesmo que inconscientemente. Logo, é inegável que uma melhor definição do que sejam os atos de abuso de poder praticados pelos membros do Ministério Público é de interesse de toda a Sociedade.
Em que pese a Lei de Abuso de Autoridade ter dado maior enfoque aos abusos praticados na esfera penal, há uma breve previsão aplicável à esfera cível. O artigo 30 prevê pena de detenção de 1 a 4 anos e multa para quem der início ou proceder à persecução penal, civil ou administrativa sem justa causa fundamentada ou contra quem sabe inocente. O citado tipo é semelhante ao de denunciação caluniosa previsto no artigo 339 do Código Penal: “Dar causa à instauração de investigação policial, de processo judicial, instauração de investigação administrativa, inquérito civil ou ação de improbidade administrativa contra alguém, imputando-lhe crime de que o sabe inocente”. O crime do Código Penal, no entanto, está sujeito à pena de 2 a 8 anos de reclusão, o que se revela um retrocesso legislativo.
Por outro lado, foi incluída a expressão “sem justa causa fundamentada”, o que, ao menos em tese, daria maior abrangência às condutas repudiadas pela lei, mas a subjetividade que envolve tal expressão poderá levar à sua pouca aplicabilidade prática. Fundamental, portanto, que o povo, a sociedade e principalmente o setor produtivo, em especial os mineradores, se deixem limitar por isso, já que nos tribunais poderemos demonstrar e construir uma jurisprudência favorável e reverter a situação atual.
O retrocesso da lei quanto à pena a ser aplicada e a subjetividade do tipo nos levam a crer que se perdeu a oportunidade de tratar de forma mais severa as condutas infundadas, descuidadas e por vezes imprudentes de membros do Ministério Público ao instaurarem inquéritos civis e Ações Civis Públicas desprovidas de justa fundamentação, de forma que o Setor Mineral continuará a ser alvo de acusações histéricas e fantasiosas, que tanto prejudicam o seu desenvolvimento. Por essa razão cabe a este não se acovardar, mas sim assumir mais esta causa, como temos feito nos últimos anos.
Por fim, esclarecemos que nossa intenção não é criticar o combate à impunidade, à corrupção ou à criminalidade. Defendemos a penalização dos culpados por tragédias ambientais e sociais, como as vistas nos últimos anos em nossa Mineração. O que esperamos aqui é fazer uma reflexão sobre a necessidade de que todos os agentes que atuam com poderes delegados do Estado o façam de fato em favor da Sociedade. Nesse sentido, concluímos que defender a legalidade da Lei de Abuso de Autoridade – ainda que com ressalvas – significa lutar pelo desenvolvimento do setor mineral e de outros setores produtivos do país.
Este artigo é de autoria de Luis Maurício Azevedo (OAB/RJ 80.412) e Ianê Pitrowsky da Rocha (OAB/RJ 126.000), respectivamente sócio e Gerente Jurídico da FFA LEGAL, escritório especializado no atendimento a empresas do setor mineral, e direcionado a seus clientes e parceiros, sendo de propriedade da FFA LEGAL