RESUMO
O presente artigo tem como objetivo compartilhar os desafios da gestão do patrimônio mineral e socioambiental das empresas de mineração. Compartilhamos aqui nossa experiência nessa gestão, considerando a sua constante evolução no que se refere às normas, procedimentos e sua interrelação com os stakeholders.
É de suma importância que a gestão adequada dos programas, métodos e procedimentos considerem as variáveis minerais e socioambientais para alcançar melhor efetividade e assertividade da análise de risco das empresas, bem como auxiliar na tomada decisão.
ABSTRACT
This article aims to share the challenges of managing the mineral and socio-environmental heritage of mining companies. We share our experiences considering its constant evolution in terms of standards, procedures and its inter-relationship with stakeholders.
It is important to manage the programs, methods and procedures considered as mineral and socio-environmental variables to achieve the best effectiveness and assertiveness of companies’ risk analysis, as well as auxiliary decision making.
A Gestão do Patrimônio Mineral e Socioambiental das empresas de mineração promove desafios grandiosos. A gestão adequada desse patrimônio reflete na responsabilidade corporativa das empresas de mineração na medida em que interagem com diversas entidades reguladoras e partes interessadas (STAKEHOLDERS).
Chamamos de gestão do patrimônio mineral e socioambiental das empresas de mineração o gerenciamento dos ativos minerais e ambientais representados respectivamente pelos títulos, ativos minerários, licenças ambientais, autorizações, outorgas, anuências e demais compromissos necessários a regularização ambiental da atividade produtiva mineral.
A gestão destes patrimônios consome energia, recursos pessoais dos mais qualificados, tecnologias e ferramentas inteligentes de monitoramento e controle que demandam grandes investimentos.
Essa gestão é essencial considerando que a variável mineral, ambiental e social está totalmente ligada aos processos decisórios das empresas de mineração.
Não há como dissociar a gestão desse patrimônio como ferramenta aliada à Governança Corporativa. Conforme definição do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC), Governança Corporativa[1], é: “… é o sistema pelo qual as empresas e demais organizações são dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre sócios, conselho de administração, diretoria, órgãos de fiscalização e controle e demais partes interessadas”.
A adesão de empresas de mineração às boas práticas de governança corporativa está diretamente conectada à visão estratégica financeira e de perenidade das empresas. Sua implantação depende da qualidade da administração em todos os setores.
As boas práticas de governança têm como objetivo aumentar os valores da Companhia, sua credibilidade, elevar os níveis de segurança e a responsabilidade da informação, elevar os níveis de transparência e confiabilidade. Todas essas práticas promovem melhoria do ambiente de negócios, aumenta a sua atratividade para investimentos, garantindo também melhoria no acesso a financiamentos o que contribui para a sua longevidade.
O desafio das empresas do setor mineral na gestão de seus ativos minerais e socioambientais se mostra relevante diante da existência numerosa de instrumentos legais que regulam a atividade. A legislação mineral e ambiental no Brasil é altamente segmentada, avulsa e esparsa. Variam ainda em função dos tipos normativos, (Leis, Decretos, Instruções Normativas, Portarias, Resoluções, Normas Regulamentares Brasileiras/NBR’s, entre outros atos infraconstitucionais), além das diferentes competências legislativas (União, estados e municípios).
Diante dessa multiplicidade normativa, muito vem sendo feito para a uniformização e regulamentação do setor mineral. Esse empenho pode ser verificado com a instalação da Agência Nacional de Mineração/ANM, através do Decreto nº 9.587/2018 e com a regulamentação do Código de Mineração (Decreto nº 9.406/2018), que foram determinantes para a melhoria da gestão do patrimônio mineral.
A ANM vem cumprindo seu papel na medida em que consegue imprimir um ritmo de regulamentação do setor em consonância com as políticas públicas voltadas à desburocratização, celeridade processual, fomento à atividade mineral com medidas de estímulo, transparência e confiabilidade.
Ademais, não há como dissociar a atuação da ANM do disposto na Declaração de Direitos de Liberdade Econômica[2](Lei nº 13.784/2019). A referida Lei representa um avanço para o setor mineral e ambiental na medida em que reitera princípios já preconizados no caput do Art. 37[3] da CF/88, dentre os quais podemos citar: isonomia, autorização tácita de alguns tipos de requerimentos que estariam aprovados por decurso de prazo e inexigibilidade de certidões não previstas em Lei.
Tanto é assim que percebemos maior objetividade entre a relação do minerador e a ANM com a devida garantia de participação social no debate, não só do setor, mas da sociedade como um todo. Ferramentas nunca antes utilizadas, tais como as tomadas de subsídios e a já conhecida Consulta Pública que visam a regulamentação do setor em harmonia e em estrito atendimento às políticas públicas.
Na mesma direção, com vistas a diminuir a quantidade de normas foi editado o Decreto Federal no. 10.139/2019 que dispõe sobre a revisão e a consolidação dos atos normativos inferiores a Decreto, o que representa uma verdadeira revolução em nosso País.
Com a edição do Decreto n. 10.139/2019 de 28 de novembro de 2019, somente 3 espécies de atos normativos inferiores a Decreto poderão existir, quais sejam; (i); portarias; (ii) resoluções e (iii) instruções normativas.
Isso acaba com a multiplicidade de regramentos, diminui a contradição, o conflito de normas, a confusão sobre a hierarquia das normas, enfim, representa um relevante avanço para a segurança jurídica com reflexos positivos para a gestão do patrimônio mineral e socioambiental das empresas do setor mineral.
Outro Decreto relevante recentemente publicado é o Decreto n. 10.178/2019 que disciplina a aprovação tácita dos atos públicos de liberação das atividades econômicas. Essa previsão trouxe reflexos práticos através da publicação da Resolução ANM nº 22, de 30 de janeiro de 2020, que fixou prazos para aprovação por decurso de prazo de alguns requerimentos apresentados nos processos minerários em atendimento ao princípio da eficiência administrativa e da razoável duração do processo.
Em paralelo, a legislação ambiental se apresenta com uma gama de normas direcionadas à regularização ambiental das atividades produtivas. Essa inflação normativa oferece um desafio ainda maior à gestão do patrimônio ambiental. Fato é que o processo de licenciamento ambiental, por si só, já envolve elementos de alta complexidade. Logo, associá-lo a políticas de preservação ambiental e sustentabilidade de projetos torna-se atualmente um dos maiores desafios da gestão do patrimônio mineral e socioambiental das empresas do setor.
É nesse ambiente de alta complexidade que o desafio de realizar a gestão do patrimônio mineral e socioambiental demanda do gestor a necessidade de readaptação de processos, o que aumenta o risco das empresas, sem contar com a ausência de marco regulatório para o trato das questões sociais.
Vários outros são os fatores que tornam a gestão dos ativos minerais e socioambientais uma atividade de rotina desgastante, de revisitação diária de processos, revisão de riscos, estratégias e aferição de procedimentos e sistemas de controle interno. A prévia análise dos riscos do projeto associados ao mapeamento dos processos, permite ao gestor segurança para a tomada de decisão que considerará o viés mineral e socioambiental.
Não nos cabe aqui exaurir as variáveis que elevam ainda mais o nível do desafio dos gestores, mas podemos citar que, além do número inflado de normas que regem a matéria, há que se considerar:
(i) falta de uniformidade de procedimentos que variam de uma estado para o outro; (ii) presença do caráter subjetivo da análise dos processos; (iii) intervenção política no processo de licenciamento ambiental; (iv) discricionariedade excessiva; (v) excesso de formalismo e de exigências o que gera demora injustificada; (vi) excesso de cautela em face da Lei de Crimes Ambientais que sujeitam os analistas a usarem de rigor excessivo na avaliação dos projetos frente ao receio de virem a ser alvo de processos criminais movidos pelo Ministério Público; (vii) ausência de precedentes, parâmetros e falta de efetividade; (viii) decisões pouco fundamentadas; (ix) posicionamento ideológico, (x) ausência de Termo de Referência para estudo ambientais; (xi) baixa qualidade de estudos ambientais apresentados pelo empreendedor; (xii) atuação desnecessária do Ministério Público e de múltiplos atores, (xiii) falta de capacidade institucional da entidade ambiental; (xiv) ausência de parâmetros no trato de questões sociais; (xv) demanda crescente de atividade passíveis de regularização; (xvi) imprecisão do termo “significativo impacto ambiental”;(xvii) imposição de uma série de condicionantes e compensações; (xviii) falta de fiscalização e acompanhamento do cumprimento de condicionantes; (xiv) condicionantes impostas como substituto do papel do poder público; (xx) capacitação técnica deficiente; (xxi) substituição de gestores públicos e de equipes técnicas no decorrer do licenciamento ambiental que alteram o entendimento já confirmados anteriormente, fazem exigências novas e atrasam a emissão expedita das autorizações em geral, (xxii) tratamento igual à grande empresa e ao médio e pequeno minerador em termos de exigências, enfim tudo isso, gera a judicialização frequente de questões ambientais.
Soma-se ainda o número de autorizações, licenças, anuências, certificados, outorgas, condicionantes, relatórios, laudos, obrigações e compromissos advindos dos variados atos de regularização das atividades sem contar os inúmeros compromissos sociais assumidos frente ao Ministério Público, autoridades municipais, superficiários e comunidades que se apresentam à dinâmica da operação mineral.
Não bastasse isso, a gestão do patrimônio mineral e socioambiental encontra barreiras quase que instransponíveis tendo em vista as obrigações impostas ao empreendedor sob a forma de condicionantes de licenças ambientais transvertidas de políticas públicas.
Aliás, essa alternativa tornou-se comum especialmente em licenciamento de projetos de infraestrutura e de mineração que acabam compelidos a realizar o papel do poder público e garantir programas e compromissos, a exemplos: na área de saúde (hospitais e aterros sanitários), segurança pública (monitoramento por câmeras), educação (escolas, ginásios e creches), políticas sociais (construção de pontes e estradas, criação de unidades de conservação, promoção de assistencialismo à comunidade em variados aspectos), entre outras. Também identificamos que a inclusão de condicionantes como condição de validade das licenças ambientais tem também o fim de sanear falhas dos estudos ambientais apresentados.
Além disso, o grau de inter-relação entre entidades competentes que em algum momento exercem influência no ato de regularização da atividade mineral dificulta também a gestão deste patrimônio. Tomemos como exemplo, um cenário não muito distante da realidade em que a regularização de determinada atividade mineral dependa de uma série de autorizações e atos permissivos para exercício de sua atividade.
Essa realidade é uma característica inerente da atividade minerária, em virtude da rigidez locacional do bem mineral. A depender da localização da jazida, temos pelo menos 20 a 30 atos autorizativos para então exercer de forma regular as atividades minerárias, senão vejamos:
(1) Junta Comercial; (2) Receita Federal; (3) Agência Nacional de Mineração/ANM; (4) Alvará de Funcionamento Municipal; (5) Alvará da Vigilância Sanitária; (6) Alvará do Corpo de Bombeiros; (7) Licença Ambiental que pode ser – Federal/Estadual/Municipal; (8) Outorga de uso de recursos hídricos; (9) autorizações para supressão de vegetação; (10) Autorização de para captura, coleta de material biológico; (11) Autorização para monitoramento de fauna; (12) Instituto Nacional de Colonização Reforma Agrária/INCRA; (13) Secretaria de Patrimônio da União/SPU em função da expedição de títulos em área quilombolas; (14) Fundação Cultural Palmares/FCP; (15) Conselho de Defesa Nacional/CDN; (16) Fundação Nacional do Índio/FUNAI; (17) Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Natural/IPHAN; (18) Ministério Público – Federal e Estadual; (19) Tribunal de Contas em função da Compensação Ambiental do Art. 36 da Lei do SNUC; (20) Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade/ICMBIO em função de interferências e sobreposição com unidades de conservação, (21) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis/IBAMA; (22) Cadastro Técnico Federal/CTF; (23) Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura/CREA e seus respectivos vistos nos Estados; (24) Agência Nacional de Águas/ANA; (25) Secretária Estadual de Saúde/SES e Municipal em função Projeto localizados em regiões endêmicas de malária; (26) Pactuação com Secretaria Estadual de Saúde e Secretaria Municipal de Saúde; (27) Exército em função da necessidade do manuseio de Produtos Controlados pelo Exército e obtenção do Certificado de Registro/CR e Apostilamento; (28) Autorizações e Anuências de transporte de carga e de produtos perigosos a ser emitido pela Agência Nacional de Transito Terrestre/ANTT; (29) Secretarias de Estado e Municipal de Transporte; (30) Cadastro Ambiental Rural/CAR; (31) Superficiários variados que muitas vezes visando auferir maiores ganhos dificultam o acesso, chegando a até criar verdadeiros entraves através de associações e da criação de unidades de conservação; (32) Consentimento de lideranças de comunidades, associações entre outras representatividades; (33) Secretárias de Desenvolvimento Econômico que variam de Estado para Estado que podem exigir cadastramentos e recolhimento de taxas estaduais de exploração Mineral, sem contar que algumas dessas entidades impõem que o tramite processual transite entre a sede, superintendências e gerencias regionais.
A gestão do patrimônio mineral e socioambiental conta ainda com desdobramentos em razão da precariedade do serviço público brasileiro que conta com a falta de estrutura, pessoal, quadro remuneratório e horário de trabalho reduzidos. O trâmite do processo administrativo é de tamanha morosidade e complexidade que antes da emissão do que fora requerido, o processo tramita de um setor para o outro, dos mais variados, a exemplo: área de geoprocessamento, de débitos ambientais, regularização fundiária, consultoria jurídica, área técnica, setor de compensação ambiental, câmaras técnicas, conselho consultivo, vistorias técnicas, fiscalização, entre outros.
Essa falta de sinergia e o grau de inter-relação do licenciamento mineral e ambiental gera extraordinária complexidade com limitações regulamentares que não atendem aos requisitos básicos necessários ao desenvolvimento de projetos integrados, modulares e modernos de desenvolvimento mineiro com projetos menores e com vida útil entre 7 (sete) a 15 (quinze) anos que se viabilizam em conjunto processando minérios de alvos satélites. Isto causa grandes atrasos, incertezas e entraves intransponíveis no licenciamento.
Isto sem mencionar o excessivo grau de interligação de exigências entre os diversos atores que participam do processo de regularização ambiental, muitas vezes com interesses antagônicos e unilaterais.
Diante dos fatos expostos, evidente são os desafios do minerador em tornar o projeto viável e sustentável. É notório que a atividade minerária dispende vultosos investimentos em razão da complexidade que lhe é própria. No entanto, a dificuldade enfrentada pelo minerador para a adequada gestão do patrimônio mineral e socioambiental acaba por direcionar parte desses recursos para esse monitoramento, através de procedimentos e ritos de processos internos, bem como sua manutenção, numa tentativa de fazer a gestão eficiente e apresentar resultados às instituições às quais pertencem, de forma a reduzir os riscos. Assim, conclui-se que a redução das dificuldades na gestão desse patrimônio contribuiriam para um melhor aproveitamento desses investimentos.
Este artigo é de autoria de Frederico Campos Torquato (OAB 102.573 MG), advogado sênior da FFA LEGAL, escritório especializado no atendimento jurídico, contábil-fiscal e administrativo a empresas do ramo de mineração, e direcionado a seus clientes e parceiros.
[2] Institui a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica; estabelece garantias de livre mercado (…)
[3] Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (…).