09/12/2020
RESUMO
A autonomia garantida pela Constituição de 1988 ao município associada ao interesse local é o que determina a legitimidade do município para o licenciamento e fiscalização ambiental. No entanto, isso não afasta a atuação dos demais entes federados. Por essa razão, é comum nos deparamos com situações em que o judiciário é chamado para dirimir disputas quanto à competência para o licenciamento bem como da atuação fiscalizatória, especialmente no que diz respeito a (1) o que seria interesse local e (2) qual é o ente atribuído de competência para licenciar e fiscalizar em determinadas situações.
Logo, o presente artigo tem como objetivo trazer elementos para esse debate, contribuindo de forma a elucidar qual o papel do município em matéria ambiental.
Palavras-Chave: Município, Licenciamento Ambiental, Competência Municipal, Interesse Local, desenvolvimento sustentável, conflito de competências.
ABSTRACT
The autonomy guaranteed by the 1988 Constitution to the municipality associated with the local interest is what determines the legitimacy of the municipality for environmental licensing and inspection. However, this does not exclude the activities of the other federated entities. For this reason, it is common to face situations in which the judiciary is called upon to settle disputes regarding the jurisdiction for licensing as well as the inspection activity, especially regarding to (1) what would be the local interest and (2) which entity has the jurisdiction to license and inspect in certain situations.
Therefore, this article aims to bring elements to this debate, contributing in a way to elucidate the role of the municipality in environmental matters.
Key words: Municipality, Environmental Licensing, Municipal Jurisdiction, Local Interest, sustainable development, jurisdiction conflict.
Como se sabe, o desenvolvimento sustentável busca encontrar o equilíbrio entre progresso, o incremento econômico e social e a proteção do meio ambiente. No entanto, compatibilizar o desenvolvimento industrial e econômico de uma nação e a proteção e preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações é das tarefas mais árduas.
É no licenciamento ambiental que são lançados os instrumentos de gestão e de melhoria contínua com vistas ao tão almejado desenvolvimento sustentável[1]. O objeto de nossa análise neste estudo é esclarecer se o município possui competência para o licenciamento e fiscalização das atividades não dispensadas de licenciamento ambiental para as atividades de interesse local.
A legislação ambiental brasileira atribui grande importância ao ente municipal para o licenciamento e controle ambiental, e não poderia ser diferente. É principalmente no âmbito dos limites municipais que os impactos (negativos e positivos) das atividades passíveis de licenciamento ambiental são percebidos de forma mais imediata.
Se, por um lado, é fato que grande parte das entidades municipais carecem de aparato técnico e às vezes até mesmo vontade política para a criação de estrutura que possibilite a atuação eficiente de um sistema de licenciamento ambiental municipal, por outro lado há legislação de sobra que ampare esta atribuição municipal para gerir a tutela do meio ambiente de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local.
A proteção do meio ambiente é competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do Art. 23, incisos, III, IV, VI e VII da Constituição da República de 1988. Já o artigo 30, inciso I da Constituição atribui exclusividade ao município a competência de dispor sobre matérias de interesse local, mas não exclui a atuação dos demais entes federados (União e Estados), tendo em vista a subjetividade do entendimento do que seria interesse local, regional e nacional. Essa condição, propicia atuação concomitante e simultânea entre os entes federados.
Em razão dessa ação concomitante e com vistas à redução de conflitos de competência, tanto a Constituição da República de 1988 quanto a Lei Complementar 140 de 2011 trouxeram dispositivos legais sobre a atuação cooperada.
A Resolução CONAMA 237/1997[2] já previa em seu artigo 7º a hipótese de superposição de atuação quando do licenciamento ambiental pelos entes federados, estabelecendo que os empreendimentos deverão ser licenciados em um único nível de competência.
A Lei complementar nº 140/2011 também estabelece normas de cooperação entre os entes federados a fim de evitar sobreposição das suas atuações. De acordo com seu artigo 13, §1º[3], os empreendimentos devem ser licenciados por um único ente federativo, mas os demais entes interessados podem manifestar-se no respectivo processo.
Na verdade, a Lei Complementar nº 140/2011 é considerada um novo marco sobre a competência para o licenciamento e ainda estabeleceu instrumentos de cooperação, dentre os quais a competência supletiva e subsidiária.
De acordo com o artigo 9º, inciso XIV da Lei Complementar nº 140/2011, a competência municipal para o licenciamento está calcada no conceito do que seria o impacto de âmbito local. Porém a subjetividade do conceito impacto local pode levar a discussão para o judiciário e, por consequência, acabar atrasando a implantação de importantes projetos.
Assim dispõe o citado dispositivo:
Art. 9º. São ações administrativas dos Municípios:
XIV – observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
Portanto, podemos afirmar que não é competente quem quer, mas quem a lei assim expressamente autoriza. Assim, o ente federado que não estiver à frente do licenciamento poderá dele participar, mas não será o protagonista, nos termos do já citado artigo 13 da mesma lei.
Além dos supracitados dispositivos legais, a doutrina defende que nos eventuais conflitos surgidos no exercício das competências comuns dos entes federativos, entende-se pela aplicação da norma que melhor atenda ao interesse comum, nestes termos:
Por vezes, o fato de a competência ser comum a todos os entes federados poderá tornar difícil a tarefa de discernir qual a norma administrativa mais adequada a uma determinada situação. Os critérios que deverão ser verificados para tal análise são: a) o critério da preponderância do interesse; e b) o critério da colaboração (cooperação) entre os entes da Federação, conforme determina o já transcrito parágrafo único do art. 23. Desse modo, deve-se buscar, como regra, privilegiar a norma que atenda de forma mais efetiva ao interesse comum. (FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. Saraiva. São Paulo. 12ª ed. 2011, p. 210-211).
Permanecendo a dúvida, caberá ao judiciário esclarecer o caso concreto, usando as técnicas de interpretação das leis, com vistas à promoção do desenvolvimento sustentável e dos princípios que regem o Direito Ambiental.
No que se refere à ação fiscalizatória, aplica-se o princípio da subsidiariedade. Ou seja, na ausência de fiscalização de um ente, pode o outro aplicar exercer a função de fiscalização e aplicar a sanção. Essa condição está amparada também no princípio in dubio pro natura, justamente para a salvaguarda do meio ambiente, nos termos do artigo 17, caput, e §3º da Lei Complementar nº 140/2011[4].
No mesmo sentido, a Orientação Jurídica Normativa nº 49/2013/PFE/IBAMA, que trata da competência fiscalizatória ambiental após a vigência da Lei Complementar nº 140/2011, e que restou aprovada pelo Presidente do IBAMA em 22.5.2013 como Parecer Normativo, prevê o seguinte:
“Diz-se fiscalizador primário para ressaltar que essa competência fiscalizatória não foi exclusivamente atribuída ao ente licenciador. Com efeito, o § 3º do art. 17 evidencia a existência de competência comum de todas as instâncias federativas para fiscalizar, o que não poderia ser afastado, uma vez que, tomado o direito ao meio ambiente equilibrado como um direito fundamental de terceira geração, qualquer movimento tendente a desprotegê-lo representaria verdadeiro retrocesso à tutela desse direito. (…) “Não se pode ignorar, contudo, as hipóteses de omissão do órgão licenciador ou mesmo do seu desconhecimento acerca de determinada prática infracional. Nesses casos, a competência comum, constitucionalmente estabelecida, há de ser respeitada, de forma que qualquer órgão ambiental que constatar a prática de infração ambiental terá competência para lavrar o devido auto de infração ambiental.”
Dito isto, defendemos que o licenciamento e a ação fiscalizatória conduzidos pelo ente municipal são válidos e possuem amparo legal, conforme toda a legislação de regência citada no presente Artigo. O município pode, portanto, legislar sobre matéria de licenciamento ambiental das atividades de interesse e importância local e, desde que disponha de órgão dotado de estrutura e corpo técnico capacitado, terá sua atuação fiscalizatória legítima.
Tal competência atribuída ao município, ente federado que está inserido na realidade e nas necessidades locais e que melhor conhece tanto o cenário ambiental, social e econômico da região objeto do licenciamento, permite um melhor direcionamento das medidas compensatórias e mitigadoras dos eventuais impactos advindos do empreendimento a ser licenciado, o que, afinal, é o que se espera com o objetivo constitucional do desenvolvimento sustentável.
Este artigo é de autoria de Frederico Campos Torquato, advogado sênior da FFA LEGAL, escritório especializado no atendimento jurídico, contábil-fiscal e administrativo a empresas do ramo de mineração, e direcionado a seus clientes e parceiros.
[2] Art. 7º – Os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de competência, conforme estabelecido nos artigos anteriores.
[3]Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.
1o Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.
[4] Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.
3o. O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput.